Airbnb

Airbnb (www.airbnb.nl) is een online marktplaats voor de verhuur en boeking van privé-accommodaties, zoals een kamer, appartement, woning of woonboot. De website omvat meer dan 500.000 privé-accommodaties in 192 landen en 33.000 steden. De meeste Nederlandse Airbnb-woningen worden aangeboden in Amsterdam (ruim 10.000 woningen), maar ook toeristische locaties als Zandvoort en Texel zijn populaire regio’s waar veel woningen worden aangeboden via Airbnb.

Bedrijven zoals Airbnb opereren in een schemergebied tussen consument en bedrijven. Hierdoor ontstaan ook botsingen tussen belangen. Hotels vrezen omzetderving, omdat voor de particuliere verhuurders van huizen veel minder strenge eisen gelden. Daarnaast blijkt dat verhuurders regelmatig regels overtreden. Dit levert gevaarlijke situaties op. De roep om bestaande regels aan te passen of nieuwe regels te introduceren wordt steeds groter. Dit roept de vraag op of de gemeente nadere regels moet stellen voor Airbnb.

Onderstaand is een korte beschrijving gegeven van de stappen uit de beleidsverbetercyclus aan de hand van de casus Airbnb.

Stap 1: Formuleren beleidsdoelstelling
Het startpunt van beleidsvorming en regelgeving is de formulering van een beleidsdoelstelling. Deze doelstelling geeft antwoord op de vraag wat de decentrale overheid wil bereiken met de voorgenomen regelgeving en het op te stellen beleid voor het onderwerp Airbnb. Een voorbeeld van een beleidsdoelstelling voor dit thema:
Het verhuur van kamers via Airbnb moet voldoen aan alle eisen die gelden voor de toeristische branche (brandveiligheid, hygiëne, belastingen, etc.).

Stap 2: Opstellen beleid en bepalen indicatoren
Beleid is het stellen van doelen, middelen en een tijdpad in onderlinge samenhang. Bij voorkeur SMART geformuleerd. Het gaat hierbij om een nadere uitwerking van de doelstelling om de verhuur van kamers via Airbnb zo te organiseren dat zij voldoen aan de eisen die gelden voor de toeristische branche. Bij het opstellen van beleid wordt tevens een beleidsinstrument gekozen. In het geval van Airbnb bestaan onder andere de volgende mogelijkheden:

• Een vergunningplicht via een hotelvergunning
• Algemene regels met of zonder meldingsplicht

Belangrijk bij SMART geformuleerd beleid zijn indicatoren die het beleidsdoel omzetten in meetbare waarden. Er wordt onderscheid gemaakt in proces-, structuur- en uitkomstindicatoren. Geconcretiseerd voor Aribnb:

• Procesindicatoren geven een indicatie over het verloop van het beleidsproces, bijvoorbeeld over de doorlooptijd om alle Airbnb-kamerverhuurders te laten voldoen aan de gestelde eisen.
• Structuurindicatoren geven informatie over de voorwaarden waarbinnen een Airbnb-kamerverhuurder kan voldoen aan de gestelde eisen, bijvoorbeeld over de manier waarop kennis wordt gedeeld door de gemeente met kamerverhuurders over het feit dat zij moeten gaan voldoen aan de gestelde eisen.
• Uitkomstindicatoren geven een indicatie over de uitkomst van het te realiseren beleidsdoel, bijvoorbeeld 100% van de Airbnb-kamerverhuurders moet voldoen aan de gestelde eisen.

Stap 3: Uitvoeren ex ante beleidsevaluatie
De ex ante (beleids)evaluatie wordt ingezet in de fase van beleidsvoorbereiding, om een zo goed mogelijk beleidsontwerp te maken. In een ex ante evaluatie worden verschillende strategieën voor organisatie en instrumentatie onderling vergeleken en op relatieve effectiviteit beoordeeld. Voor de Airbnb casus kan bijvoorbeeld ook toetsing plaatsvinden op de administratieve lasten. Vooraf dient inzicht te worden verkregen over onder meer:

• Vigerende wet- en regelgeving voor de toeristische sector;
• Belanghebbenden:
  • Doelgroep die te maken krijgt met het uiteindelijke beleidsinstrument: X-aantal Airbnb-kamerverhuurders in de gemeente. Meer informatie hierover is te vinden via airbnb.nl
  • Belanghebbenden vanuit de overheid: diverse (gemeentelijke) afdelingen betrokken bij beleid, uitvoering en besluitvorming. Maar ook brandweer en politie.
  • Derde belanghebbenden, zoals buurtbewoners, Vereniging van Eigenaren, banken, hoteliers, horeca, etc.
• Het beleidsinstrument of te vergelijken scenario’s (zie stap 2).

Stap 4: Besluitvorming over voorgenomen beleid
Bij besluitvorming over beleid en regelgeving gaat het om politiek-bestuurlijke besluitvorming. In het geval van de Airbnb-casus zal het College van Burgemeester en Wethouders besluiten over voorgenomen beleid. Daarbij is ook de vraag aan de orde of de gemeenteraad wordt betrokken en welke rol zij heeft in het (besluitvorming)proces. Indien voor het thema Airbnb gekozen wordt voor een vergunningenstelsel of voor algemene regels, zal dit verwerkt worden in een verordening (al dan niet een bestaande verordening). Deze verordening zal na behandeling in het College van Burgemeester en Wethouders worden voorgelegd aan de gemeenteraad.

Stap 5: Ontwerpen (werk)processen
Werkprocessen vormen de kaders waarbinnen beleid en regelgeving (in fase 2) worden uitgevoerd. Opstellen van (werk)processen gaat om de vertaling van beleid en regelgeving naar beleidskaders, werkrichtlijnen en bijvoorbeeld handhavingsprogramma’s. In de casus Airbnb zal de vastgestelde regelgeving (bijvoorbeeld een vergunningstelsel of algemene regels) vertaald moeten worden naar uitvoeringsprogramma’s. Hierbij kan het gaan om het inrichten van een vergunningsproces (evenals bij de hotelvergunning) en om het inrichten van een handhavingsprogramma. Een programma voor handhaving is aan de orde wanneer voor een vergunningenstelsel wordt gekozen, maar ook als algemene regels worden gesteld voor Airbnb.

Stap 6: Implementeren en uitvoeren beleid
Bij implementeren van beleid gaat om de vertaling van het eerder (politiek-bestuurlijk) vastgestelde beleid naar uitvoering. Implementatie en uitvoering van beleid en regelgeving kan ook in het geval van Airbnb vele vormen hebben. Het gaat hierbij om onder andere (afhankelijk van het gekozen beleidsinstrument):

• Het toetsen van aanvragen en verstrekken van (hotel)vergunningen.
• Het handhaven van ingestelde regels en verboden (bijvoorbeeld van vergunningsvoorschriften of algemene regels).

Stap 7: Signaleren van knelpunten
Zodra beleid en regelgeving zijn geïmplementeerd en worden uitgevoerd, kunnen knelpunten ontstaan. Het tijdig signaleren van knelpunten is belangrijk om beleid en dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen te optimaliseren. Het signaleren van knelpunten in het geval van Airbnb kan zowel door medewerkers van de gemeente (bijvoorbeeld toezichthouders) als door burgers en bedrijven. Knelpunten bij Airbnb kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op (brand)veiligheidsvoorschriften. Op basis van knelpunten die gemeld worden, kan de gemeente besluiten tot intensivering van toezicht, het aanpassen van werkprocessen of het (in een later stadium) herzien van het beleid.

Stap 8: Optimaliseren toezicht en handhaving
Toezicht en handhaving volgen als beleid en regelgeving zijn geïmplementeerd en uitgevoerd. Evenals de beleidsuitvoering kunnen toezicht en handhaving op verschillende onderdelen betrekking hebben. Het gaat daarbij om onder andere het toezien op:

• Handelen volgens vergunningsvoorschriften.
• Het naleven van verboden (gesteld in de algemene regels).
• Het voldoen aan inspanningsverplichtingen.

Omdat in de praktijk beleid en werkprocessen anders kunnen uitwerken dan vooraf verwacht, is het van belang toezicht en handhaving continue te verbeteren en aan te passen op de bestaande situatie. Dit kan er in het geval van Airbnb toe leiden dat toezicht en handhaving – bijvoorbeeld in specifieke gebieden – wordt geintensiveerd of dat toezichtsprocessen worden bijgesteld, door bijvoorbeeld extensivering van controles.

Stap 9: Optimaliseren dienstverlening
Om dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen permanent te verbeteren, maken decentrale overheden gebruik van de Plan-Do-Check-Act-cyclus. Daarmee kunnen kleine knelpunten snel worden geïnventariseerd en opgelost door professionals in de uitvoering. De gemeente kan eerder met knelpunten zijn geconfronteerd (al dan niet gemeld door burgers), maar kan ook pro-actief het beleid en de uitvoering optimaliseren. Zo kan de handhaving van het ingestelde beleid rondom Airbnb worden besproken in het handhavingsoverleg of kan afstemming plaatsvinden met andere gemeenten over ‘best practices’ (en de vraag hoe de eigen gemeente hiervan kan leren). Ook kan de gemeente voor het beleid rondom Airbnb blijvend contact houden met de belangrijkste stakeholders en tijdens reguliere overlegmomenten aandacht besteden aan de uitwerking van het beleid en de vormgeving van handhaving.

Stap 10: Uitvoeren ex post evaluatie (Inhoud)
Om te beoordelen of beleid en regelgeving resulteren in de beoogde doelstellingen, wordt een ex post beleidsevaluatie uitgevoerd. Bij de uitvoering van deze evaluatie kunnen diverse kerngegevens over Airbnb in de eigen gemeente worden betrokken. Hierbij gaat het onder andere om het aantal vergunningaanvragen, het aantal overtredingen en eerder geïnventariseerde knelpunten. Mede op basis van de gegevens over de uitvoering van het beleid kan een beoordeling plaatsvinden van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.

Stap 11: Uitvoeren ex post evaluatie (Proces)
Naast de beoordeling van het gevoerde beleid op inhoud (en de vraag of het beleid heeft geresulteerd in de beoogde doelstellingen) is een evaluatie op procesniveau belangrijk. Bij de ex post evaluatie op procesniveau staat de vraag centraal of beleid doelmatig en efficiënt is uitgevoerd en welke kosten en opbrengsten aan het beleid rondom Airbnb zijn verbonden voor burgers, bedrijven en instellingen.

Stap 12: Bijsturen en verbeteren beleid en regelgeving
Om beleid en regelgeving effectief, efficiënt en up-to-date te organiseren, is bijsturing en permanente ontwikkeling belangrijk. De vraagstukken waar beleid en regelgeving op zijn gericht, zijn immers continue in verandering. Dit geldt ook voor Airbnb. Bij het bijsturen en verbeteren van beleid en regelgeving rondom Airbnb kunnen de uitkomsten van ex post beleidsevaluaties worden betrokken en kunnen best practices worden benut van andere decentrale overheden. Het vraagstuk van Airbnb is immers een thema waar veel gemeenten mee te maken hebben.